制度自体は古くから存在し、
室町時代には
戦国大名北条氏康がこの制度を実施していた。ただし、一般的に目安箱といえば
江戸時代に
徳川吉宗が設置したものを指すことが多く、吉宗は
1721年に
江戸城辰ノ口の評定所前(現在の
東京駅北口付近)に毎月2日、11日、21日の月3回設置し、回収した。目安とは訴状のことであり、
政治・
経済から日常の問題まで、
町人や
百姓などの要望や不満を人々に直訴させた。幕臣の投書は当初許可されていたが間もなく禁止され、投書は住所・氏名記入式で、それの無い訴状は破棄された。箱には鍵が掛けられ将軍自ら検分した。これにより、町医者の
小川笙船が
江戸の貧民の窮状を訴えて施療院を建てさせる進言をし、吉宗が
大岡忠相に検討させて
小石川養生所の設置が実現した他、
町火消が整備され、幕府が行っていた新田開発では、開発可能地の意見も参考にされた。吉宗が
紀州藩主時代に
和歌山城一の橋御門前に設置した訴訟箱が目安箱に繋がったと言われる。